-編者按-

本期探討中西非營利部門的發展途徑，治理，社會角色以及相關啟迪。本期向海外的專家學者征稿，以西方學術角度的方法論，經驗和理論分析為中國的非營利部門發展研究提供比較對象，并為中西非營利部門對比研究感興趣的讀者提供參考。

——本期主持人 王蕾

新加坡國立大學 博后研究員

作者簡介

林維峯

香港大學教授

李薇

香港中文大學博士

為應對老齡化，中國政府自本世紀初提出社區養老服務，2006年開始鼓勵社會組織、志愿者、企業、社會工作共同參與提供社區養老服務，并致力于在2020年之前建立養老服務的政府采購體系。近20年的政策演進清晰指向以政社合作、創新服務的方式來滿足日益增長的養老服務需求。政社合作的服務提供方式由于有多元主體參與，必然呈現網絡式的結構。

在公共管理的英文文獻中，關于政府是否可以通過與私營和社會部門的參與者合作促進公共服務創新，長期存在爭論。政府參與的促進作用包括：

——提供服務所需的資源并監督服務成效(Keast, Mandell, & Brown, 2006);

——通過對服務創新的政策規定，促使服務網絡內非營利機構的創新能力 (Mulroy & Ray, 1997; Osborne & Flynn, 1997)

然而，政府參與也可能會不利于創新：

——非營利機構在使用政府資源方面受制于實現政策目標而缺乏彈性 (Hanf & O’Toole, 1992; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997)

——政府資助的持續性很難預期，使得其與非營利機構的合作關系不穩定，不利于連續性的創新 (Agranoff 2007)

——通過居民自下而上的參與服務創新，往往有助于克服政府資助帶來的限制：

——通過識別社會問題使得服務創新更有效 (Alves, 2013; Ostrom & Ostrom, 1977; Pestoff, Osborne &Brandsen, 2006; Voorberg, Bekkers & Tummers, 2015)

——更好回應弱勢群體的需求，促進參與式社區治理 (Kickert et al, 1997; Provan & Milward, 2001;Vigoda, 2002)

在中國的體制環境下，我們預期以政社合作的方式創新養老服務會面臨一些挑戰。

首先，包括養老服務在內的福利服務傳統上由公共部門直接提供(包括群團組織、事業單位、國有企業甚至政府部門)。經濟體制改革后，體制內單位的福利服務功能相對下降，居民對社區的福利服務需求增加，但是受制于人力、財力、觀念等因素，很多社區的福利服務提供能力仍然有限。

其次，能夠提供社區福利服務的社會組織發展時間短，主要倚賴公共部門資源運作。就上海來說，最早的一批成立于本世紀初，是街道政府出于增加服務的扶持成立，其管理者往往是基層政府在職或退休干部。其在服務提供方面可能傾向于沿用舊有模式，而缺少創新能力。

再次，非政府扶持成立的社區服務型社會組織也大多倚賴政府資源，規模小，能力弱。為了競爭有限的政府資助，往往犧牲組織自身的目標與獨立性 (Fulda, Li & Song, 2012)。為服從伴隨政府資助而來的監管要求，這些社會組織往往消耗了有限的管理資源，而無力再進行自下而上的創新 (Jing & Gong, 2012)。

最后，對于在計劃經濟體制下成長成熟的社區居民，特別是其中的養老服務對象，由于習慣于接受政府(或者單位)的較全面的福利服務照顧，可能其主動參與服務創新的能力與動力有限。

本文作者對上海的兩個街道的社區養老服務網絡的結構與成效做了比較研究 (Lam & Li 2018)。兩個街道都是高度老齡化的社區，并且開展社區養老服務超過10年，其主要資金來源于街道政府。

研究參考 Keith G. Provan 與 Patrick Kenis 的框架 (2007)，即領導組織模式 (Lead Organization-governed Networks) 的網絡結構由于網絡層面的決策主要由扮演領導角色的服務機構負責，網絡的效率和協調能力較高，但成員間的信任度低，對網絡決策的認同度也低;而網絡行政組織模式 (Network administration organization) 的網絡結構由于將網絡層面的行政工作交給專門的機構負責，決策以成員參與的方式做出，較能平衡網絡效率與成員間信任的關系。

我們發現，上海街道A的社區養老服務網絡呈現領導組織模式，即網絡內領導社會組織不僅提供養老服務，也負責向政府申請資助，并通過合同方式將資助用于網內其他服務提供者。該領導社會組織是由街道政府扶持成立，其管理團隊也由街道任命并有政府機構或國有企業的工作背景，網絡內其他服務提供者也多是公共服務機構或國企。

比較意外的是，該網絡在服務創新方面做得很好，通過廣泛深入地了解居民需求，該領導社會組織主導網絡持續不斷地創新服務，提供穩定、高效、連續的服務。該網絡的主要缺點在于，居民參與創新服務有限，并受制于政府的財務和人力資源管理要求，不利于吸引年輕人或是非政府背景的社會組織參與服務提供。

街道B的社區養老服務網絡呈現網絡行政組織模式，由一個非政府扶持成立的社會組織負責網絡層面的工作，它協助街道評估網絡成員的服務表現，通過組織網絡成員間的共同活動和會議來促進合作創新。該網絡較為扁平，成員互相之間信任度較高，其服務創新不僅考慮政府的政策要求，也鼓勵居民根據自身的需求參與設計和提供新的服務。該網絡也吸引了不少非政府扶持成立的社會組織，這些組織將社區外的私營部門的資源帶入社區，降低服務成本。但該網絡內的社會組織與政府關系不如網絡A那樣穩定，社會組織內部成員雖然相對年輕但流動性也比較高，影響了服務的穩定性與持續性。

網絡A 與網絡 B 的 結構與成效

網絡結構

服務創新方式

服務效率

服務多樣性

服務穩定性、持續性

街道A

領導組織模式

自上而下，受制于政府的微觀管理

高

高

高

街道B

網絡行政組織模式

自下而上，兼顧政府、服務提供機構、居民的不同需要

高

高

低

本研究對于政社合作理論的貢獻在于：

網絡A的例子表明在一定條件下，有更多政府參與的網絡，網絡內的社會組織仍然可以提供高效率多樣的創新服務。這些條件包括政府對網絡內處于領導地位的社會組織的資源支持與信任，以及該組織管理者有創新及服務精神。

后續的研究可以通過比較其他國家類似的網絡結構及成效，來探討這個現象僅僅源于中國的政社關系，還是一個不同政社體制下都可能存在的普遍現象。