來源 | 中國財政作者 | 財政部國庫司編排 | 重慶內(nèi)控科技咨詢有限公司綜合部 黃春梅重慶內(nèi)控科技中心編輯并推薦閱讀

新中國成立70年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著成果，財政管理水平不斷提升。我國從本世紀初開始實施的財政國庫管理制度改革，是繼分稅制改革后財政管理制度的又一次重大變革，成為財稅體制改革的一大亮點，被經(jīng)濟合作與發(fā)展組織稱為一場“財政革命”。改革建立起全新的預(yù)算執(zhí)行管理機制，從管理制度和運行機制上促進了財稅體制改革的深化和現(xiàn)代財政制度的完善，有力保障了國家重大改革與重大政策的有效實施。

《中國財政》以“一場‘財政革命’——財政國庫管理制度的改革發(fā)展”為題，對新中國成立以來我國國庫管理制度的發(fā)展演進過程進行梳理。文章將之劃分為三個階段：一是建立與發(fā)展階段（1949—1984年），二是調(diào)整完善階段（1985—2000年），三是現(xiàn)代財政國庫管理制度建立階段(2001年至今)；從四個方面闡釋現(xiàn)代國庫管理制度的內(nèi)涵及改革所取得的成就：一是國庫集中收付制度，二是政府采購制度，三是國債地方債發(fā)行管理制度，四是決算管理制度和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。本文重點推介國庫集中支付制度改革和決算管理制度改革所做的工作及取得的成效。從中可以清晰感受我國財政改革的方向、路徑和成效，從而對下一階段以財政資金使用為核心的政府內(nèi)控著力點做出預(yù)判。

按照國際貨幣基金組織的定義，國庫不單指國家金庫，更重要的是指財政代表政府負責預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列職能。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要和建立公共財政框架體系要求，2000年6月，財政部國庫司成立，2001年2月，國務(wù)院第95次總理辦公會批準《財政國庫管理制度改革方案》，明確要求從根本上改變我國傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行管理方式，建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。

1.以國庫集中收付制度為主體的現(xiàn)代國庫框架基本建立，成為我國財政收支運行的核心基礎(chǔ)

國庫集中支付制度改革進一步深化，預(yù)算支出更加規(guī)范透明。不斷深化國庫集中支付制度改革級次，在國庫集中支付制度實現(xiàn)對縣級以上預(yù)算單位全覆蓋的基礎(chǔ)上，從2015年開始大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革。截至2018年底，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級近70萬個預(yù)算單位實施了國庫集中支付制度改革，占到全部預(yù)算單位的99%以上，基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”，構(gòu)建了現(xiàn)代化的國庫管理框架。著力完善國庫集中支付運行機制，深入落實“放管服”改革精神，進一步強化預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的責任，提高財政資金支付和使用效率。深入推進公務(wù)卡制度改革，優(yōu)化公務(wù)卡管理使用。截至2018年底，全國81%以上的鄉(xiāng)級預(yù)算單位、94%以上的縣級以上預(yù)算單位實行了公務(wù)卡制度，累計發(fā)行公務(wù)卡超過2500萬張。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進國庫信息化建設(shè)。截至2019年6月30日，全國有36個省級、305個地市、1500個區(qū)縣財政部門實施了集中支付電子化管理。

進一步推進地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作。目前，大部分地區(qū)已建立起覆蓋省、市、縣三級的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系。建立財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控機制。2018年7月，財政部印發(fā)《財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控工作實施方案》，全力推進監(jiān)控平臺建設(shè)。目前，監(jiān)控平臺已實現(xiàn)中央、省、市、縣上下貫通，具備按日監(jiān)控預(yù)算分配下達、資金支付及績效目標執(zhí)行等情況的功能。2019年6月，財政部印發(fā)《財政部財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控工作規(guī)程》，推進動態(tài)監(jiān)控工作。

收入收繳管理改革加快推進，綜合效能更加顯現(xiàn)。一是全國40萬個執(zhí)收單位實施了非稅收入收繳管理改革，占到全部執(zhí)收單位的97%以上。同時，推進非稅收入收繳電子化管理。中央本級于2016年全面實施非稅收入收繳電子化管理，地方非稅收入收繳電子化管理也加快實施，截至2019年6月30日，107個中央部門、22個省級、56個地市、334個縣區(qū)已全面實施收繳電子化管理，有效提升非稅收入收繳效率和管理水平。二是推進財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)，進一步擴大財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)覆蓋范圍，加強橫向聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的分析利用，研究制定財關(guān)庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)管理辦法。

庫款管理機制更加科學規(guī)范，國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步推進。一是各級財政部門切實貫徹國務(wù)院各項決策部署，多措并舉加強庫款管理，合理控制庫款規(guī)模，著力提高庫款使用效率，更好地保障積極財政政策的有效實施。以加快支出預(yù)算執(zhí)行、盤活用好財政存量資金為合理管控庫款的主要手段，扎實推進庫款管理與預(yù)算執(zhí)行、債券發(fā)行和國庫現(xiàn)金管理等的協(xié)調(diào)銜接，實行庫款削峰填谷管理，著力提高庫款使用效率，更好地保障并促進積極財政政策措施及早落地生效。同時，加強庫款管理基礎(chǔ)工作，建立健全庫款運行監(jiān)測分析和預(yù)研預(yù)判工作機制，歸納總結(jié)庫款運行變動規(guī)律，深入研究并及時解決存在的突出問題。加強資金調(diào)度管理，防范財政資金支付風險。二是按照國務(wù)院相關(guān)指示精神，穩(wěn)步推進國庫現(xiàn)金管理。2006年正式啟動中央國庫現(xiàn)金管理操作，主要采取商業(yè)銀行定期存款方式，商業(yè)銀行以國債或地方政府債券為質(zhì)押獲得存款并向財政部支付利息，定期存款期限在1年以內(nèi)。2014年財政部會同人民銀行制定《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》，開始地方國庫現(xiàn)金管理試點，2017年地方國庫現(xiàn)金管理在省級財政全面推開。2018年財政部印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理的通知》，指導(dǎo)地方規(guī)范有序開展國庫現(xiàn)金管理操作。中央國庫現(xiàn)金管理操作實現(xiàn)常態(tài)化，累計開展國庫現(xiàn)金管理5.9萬億元，可獲得利息收入894億元；省級財政全面實施地方國庫現(xiàn)金管理，累計操作金額9萬億元，可獲得利息收入614億元，取得預(yù)期成效。

2.決算管理制度和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革穩(wěn)步推進，現(xiàn)代財政財務(wù)報告體系日趨完善

財政決算工作實現(xiàn)跨越，反映內(nèi)容更加豐富。各級財政部門不斷加強制度建設(shè)，著力提升決算編制工作質(zhì)量，及時回應(yīng)社會關(guān)切，切實服務(wù)各項財政改革。

健全決算管理制度體系。印發(fā)《中央決算草案編制辦法》《部門決算管理制度》等一系列制度辦法，確保決算管理有規(guī)可依、有章可循。

豐富決算報表反映內(nèi)容。建立與全口徑預(yù)算管理相對應(yīng)的財政決算報表體系，完整反映四本預(yù)算收支以及政府債務(wù)等情況，為政府統(tǒng)攬全局、科學決策提供了堅實數(shù)據(jù)支撐。深入推進決算公開工作。

全國部門決算公開規(guī)范化程度不斷提升。中央部門決算公開范圍穩(wěn)步擴大，公開內(nèi)容逐年細化，公開時間和公開形式趨于集中，回應(yīng)社會關(guān)切更加及時主動，輿情評價積極。地方省、市、縣三級的部門決算公開同步深化，決算公開的及時性、完整性和規(guī)范性均有明顯改善。

扎實推進支出經(jīng)濟分類決算試編工作，組織中央部門編報了2015—2017年度中央本級一般公共預(yù)算基本支出經(jīng)濟分類決算，組織地方財政開展了2015—2017年度財政支出經(jīng)濟分類決算試編，2017年地方試編范圍已經(jīng)覆蓋所有省級、市級和縣級財政。2018—2019年連續(xù)兩年組織中央和地方所有基層預(yù)算單位按經(jīng)濟分類科目試編具體項目支出，為推進項目支出定額標準體系建設(shè)提供參考。

不斷加強決算分析。中央財政運用決算數(shù)據(jù)對預(yù)算編制的完整性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、資產(chǎn)負債變動情況等進行評價，為改進中央部門財務(wù)管理水平提供依據(jù)。一些地方嘗試建立決算數(shù)據(jù)分析指標體系和數(shù)據(jù)分析模型，開展更加精準的量化分析，推動形成常態(tài)化、規(guī)范化、科學化的決算分析機制。

政府綜合財務(wù)報告制度改革扎實推進，路徑方法更加明晰。按照黨的十八屆三中全會精神和國務(wù)院批準的改革方案要求，扎實推進各項改革工作。一是加強政府財務(wù)報告相關(guān)制度建設(shè)。制定發(fā)布政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，夯實政府財務(wù)報告編制工作的制度基礎(chǔ)。二是推進各級政府財務(wù)報告編制試點。2017年，國土資源部、國家林業(yè)局等2個中央部門以及山西、黑龍江、上海、浙江、廣東、海南和重慶等7個地區(qū)參加了第一批試點。2018年，試點范圍擴大到20個中央部門和20個地區(qū)。2019年，試點范圍進一步擴大到40個中央部門和36個地區(qū)。三是開展政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系建設(shè)、全國和地區(qū)政府財務(wù)報告合并匯總等重點難點問題研究，取得的研究成果已在相關(guān)制度制定和試點工作中應(yīng)用。